L’OPERATORE DI POLIZIA LOCALE CHE NON ELEVI LA CONTRAVVENZIONE AD AUTO CHE VIOLINO IL C.D.S. COMMETTE REATO?

A SUO CARICO SI CONFIGURA IL REATO DI ABUSO DI UFFICIO OPPURE QUELLO DI OMISSIONE DI ATTI D’UFFICIO?

OVVERO SIAMO IN PRESENZA DI UNA CONDOTTA PENALMENTE LECITA?

Sulla scorta di una recente pronuncia di legittimità, che ha escluso la configurabilità del reato di abuso d’ufficio nel comportamento di un agente che aveva omesso di contravvenzionare un automobilista che viaggiava a bordo di una vettura priva di assicurazione RCA obbligatoria, mi è stato chiesto un parere in merito alla possibilità che gli appartenenti al Corpo della Polizia Locale commettano reato nel caso in cui non procedano a sanzionare automobilisti che realizzino violazioni del Codice della Strada.
Sono stato inoltre invitato a chiarire se, in ipotesi, a carico dell’agente sia configurabile il reato di abuso d’ufficio o quello di omissione di atti d’ufficio ovvero trattasi di un comportamento penalmente irrilevante.

1. Per fornire una risposta organica ai quesiti posti, è opportuno prendere le mosse dalla sentenza della Cassazione che è stata sottoposta alla mia attenzione.
   La Sesta Sezione penale della Corte di Cassazione, con sentenza n. 46788 del 26 settembre-11 ottobre 2017 ha ritenuto fondato il ricorso proposto avverso la decisione con la quale la Corte di Appello, a seguito di impugnazione del Procuratore della Repubblica, in riforma della sentenza assolutoria di primo grado, aveva riconosciuto colpevole del reato di abuso d’ufficio il Comandante di una Stazione di CC e lo aveva condannato alla pena di giustizia perché, nell’esercizio delle sue funzioni, in violazione di quanto prescritto dall’art. 193 C.d.S., avendo riscontrato nel corso di un controllo su strada che l’autovettura Opel Vectra condotta dal proprietario T.D. era priva di assicurazione RCA obbligatoria, aveva omesso di contravvenzionare il T. e procedere al sequestro amministrativo dell’autovettura, così intenzionalmente procurando al predetto T. un ingiusto vantaggio patrimoniale, secondo la prospettazione accusatoria.
   Come dianzi anticipato, la Corte di Cassazione ha ritenuto fondato il ricorso proposto dalla difesa dell’imputato, che aveva lamentato la mancanza di motivazione, nella decisione della Corte di Appello, in relazione all’elemento psicologico del reato ed ha stabilito che: “Nel delitto di abuso d’ufficio, per la configurabilità dell’elemento soggettivo è richiesto che l’evento costituito dall’ingiusto vantaggio patrimoniale o dal danno ingiusto sia voluto dall’agente e non semplicemente previsto ed accettato come possibile conseguenza della propria condotta, per cui deve escludersi la sussistenza del dolo, sotto il profilo dell’intenzionalità, qualora risulti, con ragionevole certezza, che l’agente si sia proposto il raggiungimento di un fine pubblico, proprio del suo ufficio (Sez. 6, n. 18149 del 07.04.2005, Fabbri ed altro, Rv. 231343); ancora, la prova dell’intenzionalità del dolo esige il raggiungimento della certezza che la volontà dell’imputato sia stata orientata proprio a procurare il vantaggio patrimoniale o il danno ingiusto. Tale certezza non può provenire esclusivamente dal comportamento “non iure” osservato dall’agente, ma deve trovare conferma anche in altri elementi sintomatici, quali la specifica competenza professionale dell’agente, l’apparato motivazionale su cui riposa il provvedimento ed i rapporti personali tra l’agente e il soggetto o i soggetti che dal provvedimento ricevono vantaggio patrimoniale o subiscono danno (Sez. 6, n. 35814 del 27/06/2007, Pacia e altri, Rv. 237916)”.
   Prosegue quindi la motivazione che “Esula pertanto dall’alveo di legittimità il giudizio espresso dalla sentenza di “oggettiva finalizzazione” della condotta omissiva posta in essere dal ricorrente, essendosi omesso di motivare sulla intenzionalità favoritrice rispetto ad una condotta tenuta nel corso di un occasionale controllo su strada nei confronti di un soggetto privo di relazioni con il ricorrente ed a seguito del quale non fu comunque consentita la prosecuzione della marcia al veicolo”.
   In buona sostanza, quindi, la Cassazione ha stabilito che, nel caso in cui un agente operante ometta di sanzionare un automobilista che abbia violato una norma del Codice della Strada, per contestare all’agente l’abuso di ufficio e ritenerlo quindi responsabile di tale reato non sarà sufficiente il rilievo per il quale la violazione del C.d.S e la mancata applicazione della sanzione determinano una obiettiva situazione di ingiusto vantaggio patrimoniale per l’automobilista ma, atteso che l’obiettivo perseguito dall’operante è comunque quello del pubblico interesse, non sarà possibile addebitargli il reato di abuso di ufficio in assenza della dimostrazione certa che la sua volontà fosse invece orientata proprio a favorire patrimonialmente l’automobilista oppure a cagionargli un danno ingiusto.
2. Passando ora alla parte del quesito relativa alla possibilità che, in presenza di un comportamento omissivo degli agenti di P.L., l’Autorità Giudiziaria contesti, come visto, a volte il reato di Abuso d’ufficio, di cui all’art. 323 c.p., ed a volte quello di Rifiuto di atti di ufficio. Omissione, di cui all’art. 328 c.p., occorre dare atto che, in effetti, questa possibilità esiste ed è riscontrabile nella pratica.
   Esistono infatti in giurisprudenza casi concreti in cui gli agenti operanti che avevano omesso di elevare verbali di contravvenzione nei confronti di  automobili, ad esempio, in sosta irregolare, si sono visti contestare il reato di Rifiuto di atti di ufficio. Omissione, previsto all’art. 328 c.p..
   Nell’intento di fornire chiarimenti al riguardo è innanzitutto utile far rilevare che, in generale, la giurisprudenza di legittimità traccia la linea di confine tra i due reati, abuso di ufficio e rifiuto-omissione di atti d’ufficio stabilendo da tempo che “Nell’ipotesi di abuso d’ufficio realizzato mediante omissione o rifiuto deve trovare applicazione l’art. 328, comma primo, cod. pen. in quanto reato più grave, tutte le volte in cui l’abuso sia stato commesso al fine di procurare a sé o ad altri un vantaggio ingiusto non patrimoniale, o comunque per arrecare ad altri un danno ingiusto, mentre troverà applicazione l’art. 323, comma secondo, cod. pen., in quanto reato più grave, tutte le volte in cui l’abuso sia stato commesso al fine di procurare a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale” (Cfr., in tal senso, Sez. 6, sent. 4402 del 30.4.96 (ud. 16.2.96) rv. 204528).
   Ed ancora: “Nell’ipotesi di abuso di ufficio realizzato mediante omissione o rifiuto deve trovare applicazione l’art. 323, primo comma cod. pen., in quanto reato più grave di quello previsto dall’art. 328 cod. pen., tutte le volte in cui l’abuso sia stato commesso al fine di procurare a sé o ad altri un vantaggio ingiusto patrimoniale, o comunque per arrecare ad altri un danno ingiusto, e tali eventi si siano realizzati effettivamente” (Cfr., in tal senso, Sez. 6, sent. 18360 edl 17-4-2003 (ud. 24.2.2003) rv. 225894).
3. Venendo però alle ipotesi in cui, alla Polizia, ai Vigili Urbani oppure ai Carabinieri venga contestato il reato di Omissione di atti di ufficio per aver omesso di elevare la contravvenzione per violazione del Codice della Strada, deve essere evidenziato che una consolidata giurisprudenza di legittimità, già dall’anno 2012 ha stabilito che l’omessa contravvenzione al codice della strada non costituisce reato per il Vigile o il Carabiniere consapevole della violazione amministrativa da parte degli automobilisti (Cfr. Cass. Pen. Sez. 6, 27.09.2012, n. 42501) ed ha affermato che evitare di multare una o più auto per divieto di sosta non configura il reato di omissione d’atti d’ufficio perché il codice penale sanziona solo il rifiuto da parte della pubblica autorità di porre in essere atti che, “per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica, o di ordine pubblico o di igiene e sanità”, devono essere compiuti immediatamente.
   Al contrario, le contravvenzioni per violazione del codice della strada non rientrano in tali categorie di atti (non sono cioè ricomprese nelle categorie di atti di ufficio dovuti per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica, o di ordine pubblico o di igiene e sanità) pertanto, “non risultano in concreto indilazionabili” e possono anche essere rinviate a un momento successivo.
   Sulla scorta di tali motivazioni, infatti, la citata Cassazione aveva annullato senza rinvio la sentenza impugnata perché il fatto non sussiste.
   Senza troppi giri di parole, quindi, la Corte Suprema, con la sentenza n. 42501 del 31 ottobre 2012, ha affermato che le multe non sono atti indilazionabili, quindi, ove l’agente operante non ritenga di elevare la contravvenzione, l’omissione di atti di ufficio non sussiste.
   Per i giudici della Cassazione il dato importante di tutta la vicenda riguarda il carattere di indifferibilità che devono avere gli atti omessi affinché si possa configurare l’omissione di atti di ufficio.
   Gli ermellini precisano che per emettere una sentenza di condanna nei confronti dell’agente di Polizia Municipale – come nel caso considerato dalla sentenza in esame – è necessario che l’attività non espletata abbia le caratteristiche richieste dall’art. 328 c.p. e, sempre secondo i Supremi Giudici, fare le multe non è un’attività prioritaria e non ha certo il carattere della indifferibilità.
   Sulla base di queste considerazioni, pertanto, i Giudici del Palazzaccio hanno escluso la condanna dell’agente della Polizia Municipale.
   Fedele a tale orientamento, nella più recente sentenza N. 32594 del 14 maggio – 24 luglio 2015, la Sesta Sezione penale della Cassazione ha meglio specificato, inoltre, che il concetto di “omissione di atti d’ufficio” deve essere interpretato in modo assai ristretto. In particolare, “per “atto di ufficio che per ragione di giustizia deve essere compiuto senza ritardo si intende solo un ordine o provvedimento autorizzato da una norma giuridica per la pronta attuazione del diritto obiettivo e diretto a rendere possibile, o più agevole, l’attività del giudice, del pubblico ministero o degli ufficiali di polizia giudiziaria”. Si tratta, più nel dettaglio di atti di ufficio dovuti per ragioni di giustizia, di sicurezza pubblica, di ordine pubblico o di igiene e sanità.
   Dunque, si ha omissione di atti d’ufficio solo se il comportamento dell’agente è necessario per l’emanazione di un provvedimento del giudice, del PM o degli ufficiali di polizia giudiziaria; non si estende, invece, agli atti che l’agente di Polizia Municipale è semplicemente tenuto eventualmente ad adottare, come appunto le multe che, è evidente, non sono certo dirette “a rendere possibile, o più agevole, l’attività del giudice, del pubblico ministero o degli ufficiali di polizia giudiziaria”.
4. A questo punto, alla luce della giurisprudenza della Cassazione sia in tema di abuso di ufficio che di omissione di atti di ufficio, è possibile trarre delle fondate conclusioni e dare risposta ai quesiti posti.
   Si è infatti evidenziato che, con la recentissima pronuncia n. 46788 del 26 settembre-11 ottobre 2017, la Cassazione ha ritenuto che le forze dell’ordine che, dopo aver fermato un veicolo in transito, pur riscontrando un’infrazione, omettono di sanzionarlo, non commettono il reato di abuso d’ufficio inizialmente contestato. Anche se si tratta di una violazione grave come la mancata copertura assicurativa della Responsabilità Civile auto, basta che gli agenti impediscano comunque la circolazione del mezzo senza la polizza in modo da tutelare l’interesse pubblico.
   Il reato di abuso d’ufficio, per come previsto dal codice penale, richiede che l’agente sia mosso dall’intento di realizzare un «ingiusto vantaggio patrimoniale» o di recare ad altri un danno ingiusto, presupposti questi inesistenti nel caso del vigile che decide di non fare una multa.
   Inoltre, per aversi reato c’è bisogno di «intenzionalità», la quale deve consistere nella volontà del vigile di favorire l’automobilista fermato: tale certezza però non si raggiunge sapendo solo che egli ha omesso di applicare le sanzioni previste, come già chiarito, in passato, dalla stessa Cassazione. Occorrono “altri elementi sintomatici, quali la specifica competenza professionale dell’agente, l’apparato motivazionale su cui riposa il provvedimento ed i rapporti personali tra l’agente e il soggetto o i soggetti che dal provvedimento ricevono vantaggio patrimoniale o subiscono danno”.

   Allo stesso modo, come insegnato dalle richiamate Sentenze N. 42501 del 2012 e N. 32594 del 2015 della Sesta Sezione penale della Corte di Cassazione, non commette il reato di omissione d’atti d’ufficio l’agente di polizia, il Vigile Urbano o il Carabiniere che non eleva la contravvenzione per violazione del codice della strada nei confronti degli automobilisti pur passibili di multa.In definitiva, quindi, l’agente di Polizia Municipale, o il Carabiniere, possono decidere di non fare una multa e non sono responsabili penalmente in ragione di ciò.Infatti, in presenza delle condizioni indicate nelle pronunce della Cassazione dianzi richiamate, si può fondatamente ritenere che non c’è né omissione d’atti d’ufficio, né abuso d’ufficio nella condotta dell’agente operante che ometta di elevare una multa all’automobilista che ha violato il codice della strada.
   

   Tale conclusione supera quanto in passato la stessa VI Sezione della Corte di Cassazione ebbe modo di statuire con la sentenza n. 35837 del 26.04.2007.

   Nella richiamata pronuncia, infatti, i giudici della Suprema Corte stabilirono esattamente il contrario affermando che “(..) integra il delitto di rifiuto di atto d’ufficio (art. 328, comma primo, cod. pen.) la condotta del vigile urbano che omette deliberatamente di dichiarare in contravvenzione i conducenti di veicoli in sosta vietata, ancorché la contravvenzione sia successivamente contestata dagli agenti della polizia stradale, considerato che la citata norma sanziona il rifiuto, non già di un atto urgente, bensì di un atto dovuto che deve essere compiuto senza ritardo e, quindi, con tempestività, in diretta connessione con il conseguimento degli effetti che gli sono propri; inoltre, si tratta di reato istantaneo, il cui momento consumativo si realizza con il rifiuto o con l’omissione, sicché la circostanza che, in conseguenza del rifiuto, l’atto sia compiuto da altro pubblico ufficiale, non ha valore scriminante”.

   In altri termini, secondo quanto affermato nella sentenza poc’anzi citata, l’art. 328, comma 1, c.p. punisce il rifiuto non di un atto urgente, ma di un atto che deve essere compiuto “senza ritardo”. Tale espressione non limita la rilevanza del rifiuto al mancato compimento di un atto richiesto da una situazione di emergenza, ma alle situazioni in cui sarebbe stato necessario un tempestivo intervento da parte del p.u., facendo in tal modo riferimento a tutte quelle situazioni in cui la tempestività è in stretta connessione con il conseguimento degli effetti che sono propri dell’atto.

Come abbiamo avuto modo di vedere però tale arresto, oramai obsoleto, è stato completamente bypassato dalla menzionata sentenza 32594 del 14 maggio – 24 luglio 2015, secondo cui, lo si ricorda, si ha omissione di atti d’ufficio solo se il comportamento dell’agente è necessario per l’emanazione di un provvedimento del giudice, del PM o degli ufficiali di polizia giudiziaria; non si estende, invece, agli atti che l’agente di Polizia Municipale è semplicemente tenuto eventualmente ad adottare, come appunto le multe che, è evidente, non sono propriamente “atti d’ufficio” volti “a rendere possibile, o più agevole, l’attività del giudice, del pubblico ministero o degli ufficiali di polizia giudiziaria

Tanto dovevo

Avv. Massimo Biffa

Roma, 03 gennaio 2018