Decreto Legge Sicurezza 2020: Le principali novità.

Il 18 dicembre 2020, dopo il via libera da parte di Camera e Senato, è stato convertito in legge n. 173 il decreto-legge 21 ottobre 2020, n. 130 “recante disposizioni urgenti in materia di immigrazione, protezione internazionale e complementare, modifiche agli articoli 131-bis, 391-bis, 391-ter e 588 del codice penale, nonché misure in materia di divieto di accesso agli esercizi pubblici ed ai locali di pubblico trattenimento, di contrasto all’utilizzo distorto del web e di disciplina del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale”.

Il Decreto Legge 130/2020 che, di fatto, spazza via i precedenti decreti firmati dall’ex ministro dell’Interno Matteo Salvini, è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 261 del 21 ottobre 2020 ed ha introdotto rilevanti novità in materia di immigrazione, modifiche ai procedimenti di protezione internazionale e complementare, agli articoli 131-bis, 391-bis, e 588 del codice penale; ha introdotto nuove fattispecie di reati con lo scopo di contrastare le indebite comunicazioni fra detenuti al regime di 41 bis e il traffico di stupefacenti online; ha introdotto novità in tema di divieto di accesso agli esercizi pubblici e ai locali di pubblico trattenimento; contrasto all’utilizzo distorto del web e disciplina del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale.

  1. Nell’intento di offrire una rapida panoramica sulle principali novità introdotte dal decreto, prima dell’approvazione del Parlamento per la sua conversione in legge, soffermandoci, naturalmente, sui temi per la polizia locale di maggiore interesse, deve essere rilevato che, come visto, le innovazioni attengono essenzialmente alla materia dell’immigrazione ed alla materia penale.

Con uno sguardo d’insieme, i sedici articoli del decreto modificano la disciplina vigente in materia di condizione giuridica dello straniero (requisiti per il rilascio del permesso di soggiorno e convertibilità degli stessi in permessi di lavoro); protezione internazionale e sistema di accoglienza; divieto di transito delle navi nel mare territoriale; trattenimento amministrativo dello straniero e attribuiscono l’inedito ruolo del Garante dei diritti delle persone private della libertà personale quale organo di reclamo per le condizioni di vita all’interno dei centri di trattenimento per i migranti.

Di immediata rilevanza penale, invece, sono le modifiche in tema di inapplicabilità della causa di non punibilità per particolare tenuità del fatto ex art. 131 bis c.p.; le nuove disposizioni in materia di comunicazioni in carcere, con la modifica del reato di agevolazione a comunicazioni illegittime ex art. 391 bis c.p. e l’introduzione del delitto di indebito accesso a dispositivi idonei alla comunicazione di soggetti detenuti ai sensi del nuovo art. 391 ter c.p.; l’inasprimento sanzionatorio per la rissa; le modifiche al c.d. DASPO urbano”; il contrasto alla commissione attraverso internet di reati in materia di stupefacenti.

 

II.1. In estrema sintesi, per quanto concerne la materia dell’immigrazione, dopo l’abrogazione, nel 2018, del permesso per motivi umanitari, che aveva ristretto le maglie del sistema di accoglienza dei richiedenti asilo, il Governo ha introdotto rilevanti novità – come ad esempio il nuovo permesso di protezione speciale a salvaguardia della vita privata e familiare dello straniero – destinate ad aprire nuovi scenari (il permesso per calamità naturali come ridisegnato dal decreto, infatti, sembra andare nell’ottica della regolarizzazione dei migranti c.d. climatici) e ad allargare notevolmente la platea degli immigrati che potranno stabilizzarsi in Italia.

Tralasciando di analizzare in dettaglio la parte della normativa dedicata a questa materia, di non specifico interesse per gli Operanti di P.L., Vi rimando alla lettura del testo del Decreto limitandomi qui a segnalare che il termine massimo di durata del procedimento per la concessione della cittadinanza italiana allo straniero è ridotto a 36 mesi. Il termine, prima di 730 giorni, era stato portato a 48 mesi e adesso nuovamente ridotto a 36 mesi, ma solo per le domande presentate dopo la conversione in legge  del decreto in esame.

II.2. Per quanto concerne invece le novità in materia penale, il Decreto interviene:

  1. a) all’art. 7, apportando modifiche all’art. 131 bisp., secondo periodo, restringendo i casi di esclusione della causa di non punibilità dianzi citata.

Nel 2019, ad opera del c.d. decreto-sicurezza bis, proprio il secondo comma dell’art. 131 bis c.p. era stato oggetto di una modifica che aveva inserito il seguente periodo: «L’offesa non può altresì essere ritenuta di particolare tenuità quando si procede per delitti, puniti con una pena superiore nel massimo a due anni e sei mesi di reclusione, commessi in occasione o a causa di manifestazioni sportive». Successivamente, l’art. 1, comma 1 della l. 8 agosto 2019, n. 77, in sede di conversione del sopracitato decreto, aveva aggiunto le seguenti parole: «ovvero nei casi di cui agli articoli 336, 337 e 341 bis c.p., quando il reato è commesso nei confronti di un pubblico ufficiale nell’esercizio delle proprie funzioni».

L’attuale incursione del legislatore nella causa di non punibilità vale ad escludere che l’offesa connessa alla commissione di un reato possa essere ritenuta di particolare tenuità, ancorché ricorrano i presupposti dell’istituto in termini edittali ex art. 131 bis comma 1 c.p., allorquando il reato sia commesso nei confronti di un ufficiale o agente di pubblica sicurezza o di un ufficiale o agente di polizia giudiziaria nell’esercizio delle proprie funzioni o nell’ipotesi di oltraggio a magistrato in udienza.

Viene in tal modo riscritto l’ambito di applicazione dell’istituto in questione con riferimento ai reati commessi nei confronti di soggetti pubblici, contemplandosi, in luogo di tutti i pubblici ufficiali nell’esercizio delle loro funzioni, i soli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria e di pubblica sicurezza, che siano attinti dalla condotta illecita nell’esercizio delle loro funzioni, e il magistrato in udienza cui sia rivolta una condotta oltraggiosa.

  1. b) Sull’onda dell’incremento del numero di casi di telefoni cellulari rinvenuti all’interno degli istituti penitenziari, gli articoli 8 e 9 del decreto in esame ridefiniscono e inaspriscono la disciplina delle abusive comunicazioni con l’esterno dei detenuti.

Innanzitutto, l’art. 8 del decreto modifica lart. 391 bis c.p. (ora rubricato: Agevolazione delle comunicazioni dei detenuti sottoposti alle restrizioni di cui all’articolo 41 bis della legge 26 luglio 1975, n. 354. Comunicazioni in elusione delle prescrizioni) in tre punti.

I primi due punti riguardano un innalzamento delle pene già previste per chi agevoli la comunicazione con l’esterno di detenuti sottoposti al severo regime dell’art. 41 bis ord. pen. (l’originaria pena da 1 a 4 anni viene ora portata da 2 a 6 anni di reclusione) e per le medesime condotte poste in essere da un pubblico ufficiale o da un avvocato, ora punite con la reclusione da 3 a 7 anni (in precedenza la cornice edittale era da 2 a 6 anni).

La terza modifica, infine, aggiunge un terzo comma alla fattispecie che da oggi dunque sanziona con la pena da 2 a 6 anni anche il detenuto in 41 bis che comunichi con altri in elusione delle prescrizioni imposte.

L’art. 9 del decreto, invece, introduce al nuovo art. 391 ter c.p. la fattispecie di “Accesso indebito a dispositivi idonei alla comunicazione da parte di soggetti detenuti. La nuova norma incriminatrice prevede che – fuori dai casi di cui all’articolo precedente – sia punito con la pena della reclusione da 1 a 4 anni (o da 2 a 5 anni se si tratta di pubblico ufficiale o di un avvocato) chi procuri a un detenuto (anche non in regime di 41 bis) un telefonino o un qualunque dispositivo idoneo ad effettuare comunicazioni o, più semplicemente, consenta l’uso indebito di tali strumenti o, ancora, introduca in un istituto penitenziario uno dei predetti strumenti al fine renderlo disponibile a una persona detenuta. Simmetricamente, la pena della reclusione da 1 a 4 anni, salvo che il fatto costituisca un più grave reato, si applicherà anche al detenuto – fino ad oggi soggetto ad un mero illecito disciplinare – che indebitamente riceve o utilizza tali strumenti.

  1. c) Ancora di interesse marcatamente penalistico è la modifica apportata dall’art. 10 del provvedimento in questione al reato di rissa ex art. 588 c.p..

In risposta alla “recrudescenza di fenomeni criminosi”, il decreto rivede la cornice edittale del reato, innalzando al primo comma da 309 a 2000 euro il limite edittale massimo della multa per chi vi partecipi.

Al comma secondo, che disciplina l’ipotesi in cui nel corso della rissa taluno rimanga ucciso o riporti lesioni personali, la cornice edittale della reclusione per i partecipanti – in precedenza fissata tra tre mesi e cinque anni – viene oggi innalzata e ricompresa tra sei mesi e sei anni.

  1. d) Sempre da un punto di vista strettamente penalistico, pur se in tema di immigrazione, l’art. 6 del decreto, con una dichiarata finalità dissuasiva, per favorire la repressione dei reati commessi nei centri di permanenza per i rimpatri,

aggiunge il nuovo comma 7 bis all’art. 14 t.u.imm. prevedendo, appunto, una più rapida disciplina processuale per i delitti commessi all’interno dei CPR. (Centri di Permanenza per il Rimpatrio).

In particolare, si stabilisce che per i delitti – per i quali sia già previsto l’arresto obbligatorio e facoltativo – commessi con violenza a cose o persone all’interno dei CPR, sia applicabile la c.d. flagranza differita che consente alle forze dell’ordine di procedere all’arresto entro quarantotto ore dai fatti, anche sulla scorta di documentazione video o fotografica.

I presunti colpevoli, così individuati, saranno direttamente condotti davanti al giudice – salvo necessità di indagini approfondite – per essere sottoposti a rito direttissimo o, per usare le parole della relazione illustrativa, rapidamente giudicati.

III. L’intento di offrire una risposta pronta ed effettiva all’allarme destato nell’opinione pubblica dalla “criminalità da strada” sembra porsi anche alla base della nuova e più severa disciplina tracciata in tema di ‘DASPO urbano’, ovverosia il divieto di accesso agli esercizi pubblici e ai locali di pubblico trattenimento.

Le modifiche – apportate dall’art. 11 del decreto in commento – intervengono sugli artt. 13 e 13 bis del d.l. 20 febbraio 2017, n. 14 (recante disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle città e convertito, con modificazioni, dalla l. 18 aprile 2017, n. 48).

Con riferimento all’art. 13 (rubricato: Ulteriori misure di contrasto dello spaccio di sostanze stupefacenti all’interno o in prossimità di locali pubblici o aperti al pubblico e di pubblici esercizi), da un lato, viene ampliato il novero dei soggetti destinatari del divieto di accesso, estendendolo anche a coloro che, negli ultimi tre anni, abbiano riportato una o più denunce o una condanna – ora anche non definitiva – per vendita o cessione di sostanze stupefacenti o psicotrope di cui all’art. 73 t.u. stup.

Dall’altro lato, si inasprisce il trattamento sanzionatorio previsto dall’art. 13 co. 6 del d.l. 14/2017. Con un vero e proprio intervento di criminalizzazione, la violazione dei divieti previsti ai commi 1 e 3 non viene più punita con la sanzione amministrativa (da 10.000 a 40.000 euro, oltre alla sospensione della patente di guida da sei mesi a un anno) ma con la pena della reclusione da sei mesi a due anni e con la multa da 8.000 a 20.000 euro.

Viene rivista anche la formulazione del comma 1 dell’art. 13 bis (inserito dal d.l. 4 ottobre 2018, n. 113, conv., con modif. dalla l. 1 dicembre 2018, n. 132, primo decreto sicurezza), in tema di prevenzione di disordini negli esercizi pubblici e nei locali di pubblico trattenimento.

La novella, anche in questo caso, amplia il novero dei destinatari, da un lato, ricomprendendovi (oltre ai soggetti condannati con sentenza definitiva o confermata in grado di appello) anche le persone denunciate, negli ultimi tre anni, per reati commessi in occasione di gravi disordini avvenuti in pubblici esercizi o in locali di pubblico trattenimento ovvero nelle immediate vicinanze degli stessi; dall’altro, aggiungendo ai reati presupposto per l’applicazione del divieto di accesso (accanto ai delitti non colposi contro la persona o il patrimonio) i delitti aggravati ai sensi dell’art. 604 ter c.p., ossia per finalità di discriminazione o di odio etnico, nazionale, razziale o religioso.

Al fine di evitare sovrapposizioni con il nuovo contenuto dell’art. 13, viene invece espunto il riferimento ai delitti previsti dall’art. 73 t.u. stupefacenti.

Il decreto aggiunge altresì i commi 1 bis e 1 ter. Con il primo, prevede che il questore possa disporre il divieto di accesso ai pubblici esercizi o ai locali di pubblico trattenimento presenti nel territorio dell’intera provincia nei confronti delle persone che, per reati di cui al comma 1, sono state poste in stato di arresto o di fermo convalidato dall’autorità giudiziaria, ovvero condannate, anche con sentenza non definitiva. Con il secondo, invece, esplicita che, in ogni caso, il divieto di accesso disposto dal questore, ai sensi dei commi 1 e 1 bis, ricomprende anche il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze dei pubblici esercizi e dei locali di pubblico trattenimento ai quali è vietato l’accesso.

Infine, viene rivista anche la sanzione in caso di violazione del divieto e delle annesse prescrizioni, ora punita con la reclusione da sei mesi a due anni (prima un anno) e con la multa da 8.000 (prima 5.000) a 20.000 euro.

  1. L’art. 12 del decreto in commento, implementa l’arsenale di misure di prevenzione e contrasto al traffico di stupefacenti via internet.

Al tal fine, prevede che l’organo del Ministero dell’interno delegato alla sicurezza delle telecomunicazioni formi un elenco sempre aggiornato dei siti web che, sulla base di elementi oggettivi, devono ritenersi strumentali alla realizzazione via internet di uno o più reati di cui al Titolo VIII del t.u. stup., notificandolo poi ai provider internet. Questi ultimi saranno quindi tenuti, entro sette giorni dalla comunicazione, a impedire l’accesso a tali siti, stante la sanzione amministrativa da 50.000 a 250.000 in caso contrario, irrogata dal Ministero dello Sviluppo economico su segnalazione del Ministero dell’interno.

  1. In chiusura, il decreto, dopo aver già assegnato un importante ruolo al Garante quale unico organo di reclamo per le condizioni di trattenimento dei migranti, interviene sulla sua stessa disciplina.

Con una modifica alla sua legge istitutiva – il d.l. 23 dicembre 2013, n. 146, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2014, n. 10 – il Garante ‘cambia nome’ e diventa, più semplicemente, Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale.

Al Garante nazionale vengono poi affidati due ulteriori ruoli. In primo luogo, si prevede che esso operi quale national preventing mechanism per conto della Convenzione contro tortura e altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti, con i relativi poteri di accesso.

In secondo luogo, infine, si prevede che, nelle materie di sua competenza elencate all’art. 7 co. 5 del decreto sopramenzionato, possa delegare ai garanti territoriali lo svolgimento di specifici compiti.

B

Come detto in apertura del presente intervento, la nuova legge 18 dicembre 2020 n. 173, di conversione del Decreto legge 21 ottobre 2020, n. 130, è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 314 del 19 dicembre ed è entrata in vigore il giorno successivo.

Con la conversione in legge del decreto è giunto a compimento il travagliato processo di sostanziale revisione dei precedenti decreti sicurezza emanati durante il Governo Conte I (il d.l. 4 ottobre 2018, n. 113 e il d.l. 14 giugno 2019, n. 53), da tempo oggetto di numerose critiche, alla luce di svariate difficoltà applicative e di coordinamento con l’intera disciplina in materia di immigrazione e non solo, nonché del mancato rispetto dei principi costituzionali e internazionali.

In sede referente sono state apportate alcune modifiche rispetto al testo originario.

Atteso che le novità introdotte dal decreto sono state passate in rassegna nella parte A che precede, mi limiterò qui a segnalare le modifiche introdotte in sede di conversione.

È comunque possibile affermare che le originarie intenzioni del Governo, indirizzate al superamento dei c.d. “Decreti Salvini”, sono state pressoché interamente confermate, salvo alcuni marginali interventi, di natura formale, o meramente “di stile”, a completamento della nuova disciplina.

  1. In particolare, sono state oggetto di modifiche ed integrazioni le norme in tema di immigrazione: gli artt. 1 (Permesso di soggiorno e controlli di frontiera), 2 (Procedure per il riconoscimento della protezione internazionale), 3 (Trattenimento amministrativo e modifiche al d.lgs. 142/2015), 4 (Accoglienza dei richiedenti asilo e dei titolari di protezione internazionale), 5 (Integrazione) e 13 (Garante dei diritti delle persone private della libertà personale).

Le nuove disposizioni in materia di immigrazione, afferma il Ministro Lamorgese, «accolgono le indicazioni sui precedenti decreti formulate a suo tempo dalla Presidenza della Repubblica e tengono conto delle recenti sentenze della Corte costituzionale. Il provvedimento rimodula i delicati meccanismi dell’accoglienza e dell’integrazione, coniugando le garanzie per i richiedenti asilo e gli immigrati anche con un maggiore rigore contro i reati di devastazione nei centri di permanenza per i rimpatri.  Il tutto con un’attenzione doverosa rivolta al rispetto degli obblighi internazionali assunti dal nostro Paese».

  1. Con riferimento al codice penale, materia sulla quale, ovviamente, ho posto l’accento, non si segnalano interventi sostanziali in sede di conversione: sono state integralmente confermate le modifiche apportate dal decreto all’art. 131 bis co. 2 c.p. e all’art. 391 bis c.p. (agevolazione delle comunicazioni dei detenuti sottoposti al regime di 41 bis), l’introduzione del nuovo art. 391 ter c.p. (accesso indebito a dispositivi idonei alla comunicazione da parte di soggetti detenuti), nonché le modifiche edittali al reato di rissa ex art. 588 c.p.

Tali disposizioni di carattere penale – sia le nuove norme incriminatrici che quelle aggravatrici di preesistenti fattispecie – sono in vigore dal 22 ottobre 2020: come detto, la loro formulazione non è stata intaccata dalla legge di conversione, che si è limitata ad apportare modifiche di mero stile.

Sondando ancora i profili di interesse penalistico delle modifiche in tema di immigrazione, non può non essere nominato lo speciale trattamento riservato dal decreto – e pienamente confermato in sede di conversione – ai delitti commessi all’interno dei CPR. Trova, infatti, sponda parlamentare quella finalità dissuasiva perseguita dall’art. 6 del decreto che, con l’aggiunta del comma 7 bis all’art. 14 t.u.imm., ha previsto una più rapida disciplina processuale per i delitti, commessi con violenza alle persone o alle cose, compiuti in occasione o a causa del trattenimento in un centro di permanenza per i rimpatri (un CPR o un hotspot) o durante la permanenza nelle strutture di primo soccorso e accoglienza (CPA e CAS). In questi casi, quando non è possibile procedere immediatamente all’arresto per ragioni di sicurezza o incolumità pubblica, trova ora applicazione la cd. flagranza differita che estende alle 48 ore successive ai fatti la possibilità di arresto di taluno, individuato anche sulla base di documentazione video-fotografica.

Oltre all’estensione della flagranza differita, la legge di conversione ha altresì confermato la previsione – per i delitti indicati all’art. 14 co. 7 bis t.u.imm.– del rito speciale del giudizio direttissimo, salvo che indagini più approfondite si rendano necessarie (nuovo art. 14 co. 7 ter t.u. appena cit.).

Risulta evidente, in definitiva, la volontà del legislatore di non rallentare i procedimenti espulsivi cui il migrante trattenuto in un CPR è sicuramente sottoposto e che, ancora una volta, si dimostrano il vero obiettivo finale di ogni procedimento – penale o amministrativo – che interessa il migrante.

Non si segnalano, infine, modifiche in tema di DASPO urbano (art. 11) né con riguardo alle misure di prevenzione e contrasto al traffico di stupefacenti via internet (art. 12): tutte le novità introdotte dal d.l. 130/2020 sono state pertanto accolte in sede di conversione.

Avv. Massimo Biffa

Roma, 10 marzo 2021